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意見書等

2004年(平成16年)11月29日

内閣府国民生活局 御中

消費者団体訴訟制度に関する意見書

 

 

日本司法書士会連合会
消費者法制検討委員会

 

 

1.消費者団体訴訟制度創設の意義

 

2002年度中に全国の消費生活センターに寄せられた相談において、「消費者が既に事業者に支払ってしまった金額」の平均は約73万4000円にのぼる(独立行政法人国民生活センター編「消費生活年報2003」40頁)。相談件数が被害全体の一部にすぎないことや、相談者が高額被害者に集中する傾向を考慮すれば、1件あたりの被害額がこの金額を下回ることは容易に予測できよう。
被害が少額であるため、コストと時間をかけてまで司法による被害回復を図ろうとする消費者は稀で、大多数の消費者が泣き寝入りしているのが今日の現状である。
悪質事業者による不当勧誘行為や不当約款使用は、日々繰り返し行われている。それにより、多数の消費者が被害者となり莫大な不当利益が悪質事業者のものとなっている実態は、明らかに悪質事業者を助長することとなる。
健全な契約社会の実現のためにも、悪質事業者による被害回復を現在の個別的事後的方法に委ねるのでは不十分であり、検討が続けられている消費者団体訴訟制度の創設に期待が寄せられる。
当会では、消費者団体訴訟制度に関し、[1]立法形式、[2]団体訴権を付与する団体の要件、[3]消費者団体に認められるべき権利、[4]管轄、[5]提訴権の法的性質と判決の既判力、の各論点について意見を述べる。

 

 

2.意見の前提

 

 

消費者団体はこれまで、事業者による消費者利益の侵害防止に寄与すると共に、消費者利益を擁護する立場で市場を監視してきた。よって消費者団体訴訟制度の検討に際しては、消費者団体が「消費者被害を未然に防止する利益」を有していることを基本におくべきである。
一方、民事訴訟法では、具体的な権利や利益の帰属主体となり得る者に当事者適格があるとされ、現行法上、約款の使用差止請求訴訟や消費者の被った損害を回復するための賠償請求訴訟においては消費者団体の適格性が否定される。消費者団体訴訟制度は、消費者団体に対し、創設的に当事者適格を付与することとなり、団体訴権の範囲等について議論を要するが、この点は、そもそも消費者団体訴訟制度がなぜ必要とされたのかという観点に立ち返って検討されるべきである。

 

 

3.立法形式

 

 

意見 目的、理念並びに消費者団体の要件等に関する規定を消費者基本法に定め、具体的な手続規定を、消費者契約法,特定商取引に関する法律,不当な景品類及び不当表示防止法等に定めるべきである。
理由 消費者団体訴訟制度の創設にあたり、立法形式として以下の3つの方法が考えられる。
[1] すべての規定を、消費者基本法に定める方法
[2] すべての規定を、消費者契約法に定める方法
[3] 目的、理念並びに消費者団体の要件等に関する規定を消費者基本法に定め、具体的な手続規定を消費者契約法,特定商取引に関する法律(以下「特定商取引法」という),不当な景品類及び不当表示防止法(以下「景品表示法」という)等(以下「個別法」という)に定める方法
消費者団体訴訟制度は、国民の消費生活の安定及び向上を確保するための具体的施策のひとつと位置付けられるべきである。とすれば、[1]の方法が妥当とも考えられるが、主に基本理念やこれを実現するための基本事項を定めた同法に、消費者団体訴訟の具体的な手続規定までを盛り込むことはなじまない。
この点は[2]の方法を採用することで解消されるが、この場合、団体訴権の範囲が消費者契約法違反行為に限定され、他の個別法違反行為には団体訴権が及ばない虞も生じ、消費者団体による消費者被害の未然防止という機能が十分に果たされない懸念が残る。
[3]の方法が適当である。
この方法によれば、個別法ごとに消費者団体訴訟を制度化でき、その時々の社会実態に即して、迅速な法改正による対応が可能となるとの利点もある。

 

 

4.団体訴権を付与する団体の要件

 

 

意見
次の3つの要件を満たす団体に限って、団体訴権を認めるべきである。
[1] 消費者の権利や利益の擁護を目的に掲げ、かつ現実にその目的に沿った活動をしている非営利団体であること
[2] 100名以上の組織構成員を有する団体であること
[3] 行政からの独立性が確保された団体に登録された団体であること
理由
消費者団体訴訟制度が効果的に機能するためには、制度趣旨に沿った目的を掲げ、かつ活動実績を有する団体に限って、団体訴権が認められるべきである。さらに「消費者被害の未然防止と被害回復」という公益的目的に寄与するため、非営利団体に限定されることも必要である。
団体の規模にも、一定の制限が必要である。小規模の消費者団体を含めて広く団体訴権を付与すべきとの考え方も理解できるが、広範な団体訴権の付与が濫訴を招来することになれば、事業者による応訴のためのコストが価格に転嫁され、かえって消費者に不利益をもたらされる虞もあるからである。
ところで、民事訴訟法が権利能力なき社団に当事者能力を認めていることから(民事訴訟法29条)、団体訴権が付与される団体に必ずしも法人格が備わっている必要はない。しかし、法人格なき団体の場合、事業者は、相手方団体の実態を商業登記情報により確認することができず、ことに訴訟前の和解交渉の際には不都合が大きい。そこで、事業者が団体訴権者を容易に確認できる措置を講ずる必要性があるため、法人格の有無にかかわらず、すべての団体訴権を行使しようとする団体に対し、登録制度あるいは認可制度を課すことが考えられる。
以上を前提に、行政からの独立性を確保した団体を組織し、当該団体による意見[1][2]の要件の審査を経たのちに、当該団体に団体訴権を行使することができる団体として登録する制度を採用すべきと考える。行政による必要以上の介入を防ぐことも可能であるし、事業者にとっては、相手方が団体訴権者であるか否かの確認も容易となる。また、団体訴権者は一丸となって「消費者被害の未然防止と被害回復」に努めるべきであるところ、登録制度は、団体訴権者間における情報の共有化にも資するものである。

 

 

5.消費者団体に認められるべき権利

 

 

意見
(1)下記の場合、事業者に対する差止請求権が認められるべきである。
[1] 法律で、契約当事者間において特約を定めていたとしても無効とされる条項が事業者によって、ⅰ)使用されたとき,ⅱ)使用される虞があるとき,ⅲ)使用するよう推奨されたとき,ⅳ)使用するよう推奨される虞があるとき
[2] 個別法により、取消が認められまたは使用が禁止されている表示または広告が、事業者によってⅰ)使用されたとき,ⅱ)使用される虞があるとき,ⅲ)使用するよう推奨されたとき,ⅳ)使用するよう推奨される虞があるとき
[3] 個別法により、取消が認められまたは禁止されている勧誘行為が、事業者によってⅰ)行われたとき,ⅱ)行われる虞があるとき,ⅲ)行うよう推奨されたとき,ⅳ)行うよう推奨される虞があるとき
(2)消費者被害を未然に防止するという消費者団体固有の利益が害された場合、事業者に対する損害賠償請求権が認められるべきである。
理由
消費者団体が「消費者被害を未然に防止する利益」を有した団体であることから、消費者団体には、(1)当該利益が害されることを予防するための差止請求権、(2)当該利益が実際に害された場合の損害賠償請求権、のふたつの権利が認められるべきである。
また、事業者による消費者被害の再発防止を効果的なものとするためにも、損害賠償請求権は、事業者が取得した不当な利益の吐き出しに重点を置いた検討が加えられるべきである。
(1)差止請求
差止を求めることができる対象は、「法律で、契約当事者間において特約を定めていたとしても無効とされる条項」(以下「不当条項」という)、「個別法により、取消が認められまたは使用が禁止されている表示または広告」(以下「不当表示・不当広告」という)、個別法により、取消が認められまたは禁止されている勧誘行為(以下「不当勧誘」という)とすべきである。なお、具体例はそれぞれ次のとおりである。
不当条項・・・・消費者契約法8条乃至10条、特定商取引法49条7項、借地借家法16条、等に抵触する条項
不当表示・不当広告・・・・景品表示法4条、等に抵触する表示及び広告
不当勧誘・・・・消費者契約法4条1項乃至3項、特定商取引法6条、私的独占の禁止及び公正取引の確保に関する法律(以下「独占禁止法」という)によって「不公正な取引」と定められているもののうち顧客誘引に関するもの、等に抵触する勧誘行為
不当条項、不当表示・不当広告(以下「不当条項等」という)を差止の対象とすべき理由は、消費者被害の多くが、事業者による、不当条項を含んだ約款等または不当表示・不当広告を含んだパンフレット等が原因となって発生している現状があるためである。
不当勧誘を差止の対象とすべき理由は、2002年度中に全国の消費生活センターに寄せられた相談における「販売購入形態別相談件数」が、訪問販売2124件(1位)、電話勧誘販売881件(3位)(前掲79頁)であり、勧誘段階における事業者の不当な行為による消費者被害が多いということは容易に想像がつくからである。
なお、差止請求権の対象は、「被害の未然防止」という観点から、実際に不当条項や不当表示・不当広告が使用されまたは不当勧誘が行われた場合に限らず、使用されまたは行われる虞がある場合を含むべきである。また、他の事業者の指図を受けて事業を営む者(例・下請,代理店等)も多数存在することから、他の事業者に対し、使用しまたは行うことを推奨した場合、若しくは推奨する虞がある場合をも含むべきである。
(2)損害賠償請求権
a 認められるべき損害賠償請求権
損害賠償請求権の検討に際しては、消費者の被害回復という側面と、事業者が不当に取得した利益の吐き出しの2点による検討が必要である。
具体的には、以下の4つが考えられる。
[1] 委任を受けた一部の消費者の被った損害を賠償する制度
[2] 委任の有無にかかわらず、被害にあった消費者全員の被った損害を賠償する制度
[3] 消費者全体が被る抽象的損害を賠償する制度
[4] 消費者団体固有の損害を賠償する制度
[1]は、いわゆる「集団訴訟」と同じであり、制度化される実益は少ない。
[2]はアメリカにおける「クラスアクション」と類似の制度であり、消費者の被ったすべての損害を回復できるという点で理想的だが、被害者全員に対する公平な配当が確保できるのかという問題が生じる。損害賠償請求訴訟に勝訴した場合、被害者全員に配当が実施される旨を周知し、個々の消費者の被った損害額を認定し、公平な配当を実施することは困難であり、損害を被ったにもかかわらず配当を受けることができない消費者が、一定程度生じることもやむを得ない制度となろう(この場合、個々の消費者より損害賠償請求訴訟を提起することは、二重起訴の禁止(民事訴訟法142条)の規定に抵触する)。全損害の回復を目指すことは、損害賠償請求訴訟における重要な目的であることは確かであるが、当会としては、消費者の権利や利益の擁護を目的に掲げる消費者団体が、個々の消費者の被害回復の機会を一方的に奪う可能性を残すような制度は、採用されるべきでないものと考える。
[3]と[4]は、いずれも事業者の取得した不当な利得を吐き出させることを目的とする制度であり、個々の消費者の被った実損害の回復とは性格を異にする。消費者団体に、このような損害賠償請求権を認めることは、事業者に不当な利得を吐き出させることができるようになるだけでなく、不当条項等を使用したり不当勧誘をした事業者に対する再発の抑止効果がある。また、他の事業者に対し、これらの方法によって利得を得ることは割に合わないと認識させる効果も期待でき、損害発生の予防にも繋がる。
[3]と[4]を比較すると、[3]は、事業者が不当条項等を使用したり、不当勧誘を行ったことにより、消費者全体の取引の公正さへの信頼が害され、これによって発生した損害を賠償する制度である。[4]は、事業者によって不当条項等を使用されたり、不当勧誘が行われたことにより、消費者団体の有する消費者被害を未然に防止するという利益が侵害され、これによって発生した損害を賠償する制度である。すなわち、[3]は「消費者全体の公正な取引に対する信頼」を保護法益とし、事業者によって当該法益が侵害された場合、「消費者全体が被った損害」を、賠償請求する権利を消費者団体に認めるものである。これに対し[4]は「消費者団体の消費者被害を未然に防止する利益」を保護法益とし、事業者によって当該法益が侵害された場合、「消費者団体自身が被った損害」を賠償請求する権利を消費者団体に認めるものである。
ところで、不法行為とは、故意または過失によって他人の権利を侵害し損害を生じさせる行為であり、他人の行為により損害を被った者に、自身の被った損害を賠償請求する権利が認められることになる。
以上の不法行為論から考察すると、「消費者全体」が被った損害について、被害者ではない「消費者団体」に賠償請求権を認める[3]の制度には違和感が残る。よって「消費者団体」が被った損害について、被害者たる消費者団体自身に賠償請求権を認める[4]の制度が最も適当である。
[4]を採用した上で、訴訟の当事者である消費者団体には、ⅰ)提訴の旨、ⅱ)提訴の内容、の2点を広く消費者に周知する旨の努力義務を課し、同一事業者・同一事案によって損害を被った個々の消費者に対し、消費者団体との共同訴訟等の方法による被害回復の機会が与えられる制度を構築すべきである。
b 損害額の算定と支払方法
損害額の算定方法は、[1]独占禁止法7条の2を参考とする方法(違法行為が行われた期間内における売上額に一定割合を乗じて算出する方法)、[2]民事訴訟法248条に基づく方法(裁判所が相当な損害額を認定する方法)、等によるべきである。
賠償金の支払先は、「4-[3]」の登録を掌握する団体とすべきであり、登録された各消費者団体に公平な配当がなされるような制度を検討すべきである。

 

 

6.管轄

 

 

意見
(1)差止請求訴訟は、下記の各地を管轄する裁判所にも管轄を認めるべきである。
[1] 不当条項等が使用された地
[2] 不当条項等が使用される虞がある地
[3] 不当条項等の使用が推奨された地
[4] 不当条項等の使用が推奨される虞がある地
[5] 不当勧誘が行われた地
[6] 不当勧誘が行われる虞がある地
[7] 不当勧誘行為が推奨された地
[8] 不当勧誘行為が推奨されるおそれがある地
(2)損害賠償請求訴訟は、下記裁判所にも管轄を認めるべきである。
消費者団体訴訟が係属する裁判所
理由
消費者被害を未然に防止の観点から、差止請求訴訟では、民事訴訟法の規定に加え、広く上記各裁判所にも管轄を認めるべきである。
また、個々の消費者は、自身の被った損害回復を図るため、消費者団体訴訟との共同訴訟等の方法を選択するケースが想定されるため、損害賠償請求訴訟では、民事訴訟法の規定に加え、消費者団体訴訟が係属する裁判所にも管轄を認めるべきである。

 

 

7.団体訴権の法的性質と判決の既判力

 

 

意見
(1)損害賠償請求訴訟の既判力は、団体訴権を有するすべての団体に及ぶものとすべきである。
(2)差止請求訴訟において言渡される判決では、差止の対象となる不当条項、不当表示・不当広告、不当勧誘行為と同旨のものにまで、差止の効力が及ぶ措置が講じられるべきである。
理由
(1)団体訴権の法的性質と判決の既判力
消費者団体は、「消費者被害の未然防止」という利益を有する団体であり、当該利益は各消費者団体が個別に有している。したがって、当該利益が害されないよう予防するために行使することができる差止請求権も、当該利益が実際に害された場合に行使することができる損害賠償請求権も、個々の消費者団体に固有の権利として帰属する。
ある消費者団体が差止請求訴訟に勝訴した際、敗訴した事業者が差し止められた条項等の使用を中止すれば、実質的な効果は全消費者団体に及ぶ。使用を中止しない場合も、勝訴した消費者団体が強制執行することにより実質的な効果が、全消費者団体に及ぶこととなる。
団体敗訴の場合、他の団体は重ねて団体訴権を行使し事業者への差止を求めることができる。
一方、損賠賠償請求訴訟において認められる損害は、団体の数や規模を基準に算定されるべきではなく、侵害された利益の大きさを基準に算定されるべきであるから、団体ごとに損害額を算出することは困難である。したがって、消費者団体に認められる損害賠償請求権は、消費者団体全体で有する可分できない1つの権利と解さざるを得ない。この場合の損害賠償請求権は、各消費者団体が単独で行使することができない権利となるから、 損害賠償請求訴訟を提起しようとする消費者団体は、他の消費者団体に対して、その旨を告知する機会を確保する必要がある。この告知制度を設けることで、権利行使をしない消費者団体から、権利行使をする消費者団体に対し委任があったものと解することができる。
(2)判決の援用制度
消費者団体訴訟の既判力は、個々の消費者にまでは及ばない。このため、
差止請求を認容する勝訴判決が言渡されたとしても、その後に損害賠償請求訴訟を提訴した個々の消費者は、再度、差止の対象となった条項等の違法性を主張立証しなければならず、消費者個々人にとっての負担が大きい。
この点、消費者団体訴訟における裁判所の判断を、その後の個々の消費者による損害賠償請求訴訟で援用できる制度(消費者が、自身の訴訟において、先行する消費者団体訴訟の判決理由を援用した場合、裁判所は、援用された判断に従わなければならないとする制度)の創設を求める意見もある。
しかし当会としては、裁判官の独立性という我が国の司法制度の根幹に抵触する虞のある同制度は、採用すべきでないものと考える。たとえ援用制度を創設しなくとも、消費者は、自身の訴訟において、先行する消費者団体勝訴の判決を証拠あるいは参考資料として提出することにより、解決を図ることができよう。
(3)判決の客観的効力
事業者が差止請求訴訟に敗訴した場合も、差止の対象となる不当条項等と一文字あるいは数文字を変えて当該判決の効力を免れるような、事業者による判決のすり抜けがなされる可能性が考えられる。
よって、差止の対象となる不当条項、不当表示・不当広告、不当勧誘と同旨のものにまで、差止の効力が及ぶような何らかの措置が講じられるべきである(例・「(対象となった不当条項)及び当該条項と同趣旨の条項は無効とする」等の判決主文による言渡しを可能とする等)。

 

 

8.おわりに

 

消費者基本法26条は、「国は、国民の消費生活の安定及び向上を図るため、消費者団体の健全かつ自主的な活動が促進されるよう必要な施策を講ずるものとする」と規定する。現在検討されている消費者団体訴訟制度はこの「施策」に該当していることは言うまでもないが、創られる制度の内容如何では、消費者団体の健全かつ自主的な活動が促進されるかどうかは疑問である。消費者基本法にも明記されたように、現代社会において消費者と事業者との間には情報の質及び量並びに交渉力等において格差があることは明らかであり、当該格差を不当に利用して消費者から暴利をむさぼろうとする事業者は後を絶たないのが現状である。これまでは、行政の力によってこのような事業者を市場から排除するよう対処してきたが、決して十分だったとは言えない。消費者の声に敏感に反応することができる消費者団体に、健全かつ自主的な活動が促進される制度が創設されれば、悪質な事業者が排除され、消費者の権利が守られる社会が期待できる。これまで現実的には泣き寝入りを余儀なくされた消費者被害をなくすためにも、消費者基本法に記載された目的を実現できるような実効性のある消費者団体訴訟制度の早期成立を強く望むものである。
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